用好城市资源变投入为产出

　　在最近走访城投公司的过程中，很多城投公司的管理者都谈到了城市开发过程中应经营好哪些资源的问题。过去，城市经营的对象常常被理解为以土地经营为主，现在通过投融资规划的制定和实施过程，我们进一步理解，城市经营的资源范围是很宽泛的。医院、公园、学校等公共服务设施曾被普遍认为是需要城市政府高额投资建设的纯投入性配套设施，现在看来，只要开发建设时序安排得当，过去认为纯投入性的配套设施其实也是为城市创造价值的重要资源。

　　举例来说，一个公园，如果在周边土地出让完成后再去建设，公园就是配套性基础设施，是政府的纯投入性项目；但如果在周边地块出让之前完成建设，公园就成为提高周边地块土地成熟度的重要因素之一，会有效拉动周边地价的合理提升，为城市政府筹集更多的资金，此时，公园即成为了城市经营的资源，城市政府的建设“投入”很快在土地收益上转换为“产出”。

　　那么，要如何把纯投入性的配套设施转变为城市经营的资源，如何变投入为产出呢？

    通盘考虑，制定城市开发经营战略性措施

　　要变投入性配套设施为可经营的城市资源，首先需要树立城市经营的意识，制定城市开发经营的战略性措施。

　　对很多城市政府而言，公共设施的投资建设之所以变成了城市政府的资金负担，就是因为合理利用城市资源的城市经营意识没有树立起来，缺少对可利用资源进行通盘统筹的环节，城市开发在资金压力下只能见招拆招，走一步算一步！

　　在实际操作中，城市开发的战略是因人而异的，一旦城市政府的领导班子换届，管理思路就会产生变化，难免导致严重的重复建设，使得过去的政府投入无法转变成未来的产出。

　　事实上，不少城市政府认为，不是城市没有开发战略，而是没有一套统一、可延续的城市开发经营的战略性措施。就这个问题，通过深入调研我们了解到，大多数城市只有城市空间战略规划，国民经济发展的五年规划等远景性、战略性规划，缺少一个可操作的具体措施。我们的党代会、两会上经常提出一些城市发展的战略性思想，但没有具体的实施性细则，并不具有执行力，换人就换发展思路的情况因而不可避免。

　　因此，要在城市建设的过程中真正落实经营思想和战略规划，保持其实施的连续性，就需要从整个城市的层面考虑，进行通盘统筹，科学发掘城市的可利用资源，制定一系列城市发展战略的实施性措施，明确各阶段的目标和工作内容，并落实实施的部门，如城投公司等。实施性措施的制定过程，是将经营思想和战略规划延伸到实际操作的过程，是城市发展政策层面一个有步骤、可操作的具体措施。

    与投融资环节妥善衔接，确保战略措施有效落实

　　同时，大岳认为，当城市政府树立起经营意识、制定出战略性措施后，最关键的一环是从项目管理的层面把握好投融资的环节。

　　实践中有很多战略与建设脱节的案例，究其原因就是投融资环节出了问题。

　　在投资建设的资金压力下，如果缺少投融资环节的具体实施步骤，项目实施对经营思想和战略规划的落实则会力不从心，迫于一些当前问题的解决，难免打破经营思想与战略措施的整体布局，往往会在解决一个问题的同时制造了更多的问题和隐患。

　　要避免类似现象的出现，需要根据政府的基本精神，围绕城市的开发思路，将政策层面已确定的经营思想和战略性措施进一步延伸到项目管理层面的投融资环节。

　　正如前几期专栏内容所述，战略性措施在投融资环节的落实主要从两个方面入手，一方面是各类项目建设的融资结构，另一方面是开发建设的时序安排。

　　融资结构需根据城市的财政状况和所建项目的功能特点设定安排，一要考虑政府的财政负担，城市的开发建设往往涉及项目长期的建设和经营，如市政基础设施的特许经营项目，因此需通过动态财务测算，分析各类项目的融资方式总体情况对政府财政的影响，是否具有可行性和可持续性，是否会给政府后期的经营管理造成过重的财政负担。二要兼顾经济效益和社会效益的实现，要充分考虑社会资本的逐利特性，避免因社会化融资建设而导致城市功能缺失。

　　此外，在城市建设的融资安排方面，还须注意政府与投资人合作过程中的合同管理，明确双方的责权边界，建立促进风险管理与目标管理的协调机制。

　　在开发建设的时序安排上，城市经营建设者应根据城市建设规划，结合各类项目的融资方式，充分考虑所建项目的功能性质及其带动土地熟化的催动力，参考动态财务分析测算出的投资峰值及现金流量，确定不同项目的开发建设时序。在资金和市场环境适宜的情况下，将后期只能成为纯投入项目的功能性设施适度超前建设，使其成为可带动土地价值合理提升的城市资源。 李伟  秦冉/文