全国政协委员、建设部科技司司长赖明建议——
 

以市政债券推动城镇基础设施建设

　　城镇市政公用基础设施具有投资规模大、建设周期长、风险集中等特点，同时又具有较强的社会性、公益性等特征，需要有长期、大额、稳定的融资支持。在发达国家，城市基础设施建设及其融资在很大程度上依赖于发达的市政债券市场。但是，由于我国投融资市场和体制的矛盾突出，目前股票和企业债券融资占当年城建项目总投资的比重还不到1％。

    这一问题引起了全国政协委员、建设部科技司司长赖明的关注。在今年两会期间，他专门就此向大会提交提案建议：加快建立符合中国国情的投融资市场和体制，改变我国基础设施落后、投入不足的现状，按照市场经济的要求，逐步建立多元化、多渠道、多层次的资金筹措新体制，推动我国城镇市政基础设施的建设。目前，可借鉴发达国家市政债券融资的经验，开展市政债券试点，建立规范化的地方政府融资渠道。

    赖明委员提出，开展市政债券试点，是改革城镇基础设施投融资体制，促进我国城镇化与城市健康发展的要求。随着我国“建设型财政”向“公共财政”的转型，基本建设支出占全国财政支出的比重逐年下降，无论是中央财政还是地方财政，增加对基础设施建设的投入都存在相当大的困难；商业银行的资金来源以短期存款为主，而基础设施具有建设与使用周期长、微利经营、现金回流慢等特点，限制了一般商业性资金的投入；政策性银行的资金来源也有限，且贷款对象侧重于全国性基础设施项目；资本市场应该是市政建设筹资的重要渠道，我国已开始利用国际资本市场为基础设施建设筹措资金，但国内资本市场尚未有效利用起来。

    开展市政债券试点，是落实地方政府应有财权，加快地方基础设施建设和经济发展的要求。在财力匮乏的情况下，地方政府无力提供公用事业产品或服务，有的无可奈何地继续“欠账”，有的则不切实际地把公共产品统统推向市场，把那些收益稳定、具有特许经营权的基础设施项目“一卖了之”，并向外商承诺较高的收益率。如果向国内储蓄型投资者开放这一投资渠道，只要有8％至10％的收益率就可以吸引大量储蓄型投资者，既可降低公用事业投资的资本成本，又能丰富储蓄型投资者的投资选择。

    开展市政债券试点，是城市建设节能减排的要求。研究表明，我国有70%以上的环保基础设施建设投资由政府和公共部门投入。尽管政府资金投入呈增加趋势，但在融资渠道单一的情况下，数量毕竟有限，且环保资金供需缺口越来越大，不能适应市场经济体制的需要。从长远看，发行“节能减排市政债券”将具有很好的偿债能力前景。

    开展市政债券试点，也是完善我国金融市场，落实宏观调控的要求。地方政府债券市场属于债券市场的一个有机组成部分，而目前我国的债券市场只存在国债、政策性金融债和少量的公司债，应该逐步培育市政债券市场。

    赖明委员说：“我国预算法规定，地方政府不得发行地方政府债券。这是当前开展市政债券试点工作存在的法律障碍。要解决这个问题，一方面，可以提请全国人大对现行预算法进行修改，以法律形式明确规定地方政府的发债权；另一方面，也可由国务院根据预算法制定出台相关规定，明确地方政府发债的具体办法，包括地方债券的发行主体资格、发债申请的审查和批准、发债方式、地方发债的适用范围及偿债机制等，为符合条件的地方政府发行债券提供法律依据。”

    对于如何有效开展市政债券试点工作，赖明委员提出四点建议。

　　一是加快研究出台城市公用事业法，明确政府对市政公用设施管理的职责和监管责任，建立适应市场化改革的监管构架，依法监管，提高监管效率。根据市政公用行业的不同特点，确定其市场化程度和市场化方式，建立多元化投融资体系。

    二是尽早开展市政债券发行试点。将市政建设收益债券从一般企业债券中分离出来，单设市政收益债券（或称市政企业债券），单列计划规模。在城市政府监管下，由各市政公用企业、城建投资公司等作为独立的企业法人和发债主体发行，募集到的资金主要用于有收益的城市建设固定资产投资项目。以发债人及该投资项目的现金收入流作为信用基础，以发债融资所建设施的收益作为偿还债务的资金来源。在单独设立和发行市政收益债券的同时，进行市政债务债券的发行试点。在试点取得经验后，对预算法进行修订，出台相关条例，有效控制地方政府在拥有举债权下过度借债的现象。

    三是借鉴发达国家市政债券融资的经验，探索符合中国国情的市政债券发行模式。

    四是统筹安排，因地制宜。中央政府要统筹安排地方政府发行市政债券，避免地方分散决策可能带来的债务总规模过大的风险。可在部分大中城市先行试点，待条件成熟后逐步推广到其他城市。市政债券应以交通、通信、城镇公用设施、保障性住房、能源等基础行业为主，严格禁止重复建设和将资金投向一般性竞争项目。本报记者 翟立